感悟地方立法能力建設(shè)的“四痛”

——關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法能力建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

隨著地方立法不斷向縱深發(fā)展，愈發(fā)觸及矛盾焦點(diǎn)，愈發(fā)彰顯社會(huì)張力，同樣，能力建設(shè)問(wèn)題也日益凸顯。調(diào)研感到，地方立法能力建設(shè)是關(guān)鍵和支撐，加強(qiáng)地方立法能力建設(shè)勢(shì)在必行。

一、觀念上的落后、眼光上的短視是地方立法能力建設(shè)的核心之痛

地方立法就是立理念、立思路、立規(guī)矩，思想觀念的開(kāi)放程度決定著地方立法質(zhì)量的高低。從當(dāng)前情況看，設(shè)區(qū)的市立法理念不夠創(chuàng)新，觀念比較保守的問(wèn)題還不同程度存在。一是從法理上準(zhǔn)確理解地方立法還不夠。說(shuō)到底就是沒(méi)有搞清楚“為什么立法、為誰(shuí)立法”“地方立法權(quán)從何來(lái)、行使地方立法權(quán)為了誰(shuí)”“怎么立良法”等基本問(wèn)題，也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到地方立法是黨治理國(guó)家的有力武器和有效手段，更沒(méi)有認(rèn)識(shí)到地方立法具有政治性、創(chuàng)造性、系統(tǒng)性的突出特點(diǎn)，進(jìn)而認(rèn)為地方立法是業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的事，甚至把地方立法當(dāng)口號(hào)來(lái)喊，當(dāng)一般性工作來(lái)對(duì)待，缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)造性。二是站在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的高度科學(xué)把握地方立法還不夠。全面依法治國(guó)戰(zhàn)略落實(shí)到設(shè)區(qū)的市，一方面是落實(shí)國(guó)家層面的法律法規(guī)，另一方面因地制宜出臺(tái)符合實(shí)際的地方性法規(guī)。而有的設(shè)區(qū)的市還沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到地方立法是落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的末端補(bǔ)充，其實(shí)地方立法就是通過(guò)立法形式對(duì)一些國(guó)家層面法律法規(guī)不好管、人民群眾卻十分關(guān)注關(guān)切的焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行法制規(guī)范。相反，不僅沒(méi)有科學(xué)行使地方立法權(quán)，反而把地方立法當(dāng)任務(wù)、當(dāng)累贅，立法熱情不高。三是用創(chuàng)新思維面對(duì)地方立法的新發(fā)展還不夠。有的難以沖破慣性思維和傳統(tǒng)觀念的束縛，錯(cuò)誤地認(rèn)為地方立法是給自己戴套子、下籠子，跳不出以言代法、以文代法的怪圈，甚至把立法條件不具備當(dāng)借口、當(dāng)推辭。有的覺(jué)得地方立法程序繁瑣，不如會(huì)議紀(jì)要、規(guī)范性文件簡(jiǎn)單直接，執(zhí)行效果有時(shí)也不如會(huì)議紀(jì)要和規(guī)范性文件。四是用科學(xué)的政績(jī)觀對(duì)待地方立法還不夠。有的缺乏長(zhǎng)線思維，沒(méi)有功在當(dāng)代、利在千秋的擔(dān)當(dāng)，過(guò)于重視適用主義、短期效應(yīng)，對(duì)積蓄文化底蘊(yùn)、積攢發(fā)展底氣的地方立法不夠重視。有的重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，重立法的上篇文章而輕執(zhí)法的下篇文章，滿足于立了幾部地方性法規(guī)，并沒(méi)有看這些地方性法規(guī)是否在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要部位上用力用藥，是否產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)。

二、政治思維、宏觀思維、辯證思維能力不足是地方立法能力建設(shè)的關(guān)鍵之痛

地方立法是政治活、技術(shù)活、良心活。地方立法又是系統(tǒng)工程，需要良好的政治思維、宏觀思維和辯證思維。換句話說(shuō)就是“善謀”的問(wèn)題。但從立法實(shí)踐看，就事論事的多，就立法抓立法的多，從多角度、全方位思考和謀劃地方立法還不夠，跳不出地域限制，放不開(kāi)手腳。一是全局觀念樹(shù)得不牢。有的設(shè)區(qū)的市習(xí)慣于站在局部看全局，以縱向發(fā)展取代橫向比較，自我感覺(jué)良好，并沒(méi)有放在全國(guó)地方立法工作這個(gè)大局中來(lái)拷問(wèn)和檢視。有的過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方特色而忽視解決本地區(qū)主要矛盾和焦點(diǎn)問(wèn)題，一味地求特色、求創(chuàng)新，立了一些中看不中用的地方性法規(guī)。二是科學(xué)統(tǒng)籌的工作不夠有效。從規(guī)劃設(shè)計(jì)上看，并沒(méi)有拿出地方立法路線圖，從整體上統(tǒng)籌把握立什么、先立什么。從立法實(shí)踐上看，往往是什么方便立什么、什么簡(jiǎn)單立什么，甚至出現(xiàn)碰到困難繞道走的現(xiàn)象。從立法項(xiàng)目確定上看，當(dāng)前征集立法項(xiàng)目的方法單一、渠道有限，大多是采取媒體公開(kāi)征集、向人民政府及職能部門發(fā)函等辦法，征集立法項(xiàng)目的效果不夠好。導(dǎo)致這些問(wèn)題的根本原因就是對(duì)實(shí)情調(diào)研不深、把握不夠，沒(méi)有切實(shí)把握影響和制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸和關(guān)鍵，沒(méi)有真正掌握人民群眾普遍關(guān)注關(guān)切的焦點(diǎn)問(wèn)題。三是用顯微鏡和放大鏡的方法解決地方立法現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的能力還有所欠缺。面對(duì)具體立法項(xiàng)目，有的設(shè)區(qū)的市沒(méi)有用顯微鏡的方法查找問(wèn)題，從細(xì)微處入手查問(wèn)題；用放大鏡的方法搞好宏觀分析和布局謀篇等工作。有的就事論事，找不準(zhǔn)問(wèn)題根源，導(dǎo)致地方立法沒(méi)有針對(duì)性。有的陷入事務(wù)主義困境，缺乏跳起來(lái)看一看的勇氣與智慧，導(dǎo)致地方立法沒(méi)有操作性和地方特色。

三、實(shí)踐層面的眼高手低、動(dòng)手能力差是地方立法能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)之痛

地方立法需要一支專業(yè)的立法人才隊(duì)伍，需要良好的法律素養(yǎng)，需要良好的動(dòng)手能力。從大部分設(shè)區(qū)的市立法人才隊(duì)伍建設(shè)情況看，無(wú)論是專業(yè)化人才隊(duì)伍配備，還是受訓(xùn)情況，均離高標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展地方立法工作的要求還有一定差距。特別是從近年來(lái)完成的地方立法工作情況看，眼高手低、動(dòng)手能力差的問(wèn)題還不同程度地存在。一是自主學(xué)習(xí)、全面學(xué)習(xí)不夠。通常是著眼滿足完成立法任務(wù)而被動(dòng)學(xué)習(xí)研究上位法、相關(guān)科學(xué)知識(shí)和制度規(guī)定，學(xué)習(xí)的深度和廣度不夠，對(duì)地方立法理論發(fā)展前沿感知慢半拍，對(duì)法理運(yùn)用做不到融會(huì)貫通，對(duì)天文地理、科技人文、傳統(tǒng)文化等方面的涉獵不夠廣泛，離地方立法明白人的要求差距甚遠(yuǎn)。二是走馬觀花式、蜻蜓點(diǎn)水式調(diào)研。有的立法調(diào)研趕進(jìn)度、圖形式，有時(shí)一天調(diào)研一個(gè)縣，甚至一天調(diào)研幾個(gè)縣，講究走到看到轉(zhuǎn)到，不講究真正掌握問(wèn)題。有的習(xí)慣于聽(tīng)匯報(bào)、看現(xiàn)場(chǎng)，并沒(méi)有沉到一線聽(tīng)群眾呼聲，撲下身子解剖問(wèn)題，始終抓不住問(wèn)題根本。有的立法調(diào)研想當(dāng)然，坐在辦公室設(shè)想、羅列問(wèn)題，并沒(méi)有從人民群眾反映的問(wèn)題中歸納梳理問(wèn)題。三是缺乏迎難而上、精益求精的毅力和韌性。有的設(shè)區(qū)的市把握上位法要求與突出地方特色的“分界線”不夠科學(xué)有效，緊一點(diǎn)成了原文照抄，松一點(diǎn)又突破上位法規(guī)定。有的結(jié)合實(shí)際創(chuàng)設(shè)法規(guī)條文的能力有限，把學(xué)習(xí)借鑒搞成照搬照抄，大搞拿來(lái)主義。有的受現(xiàn)實(shí)條件影響，一些矛盾焦點(diǎn)的法規(guī)條文設(shè)置上不敢也不愿動(dòng)真格。四是創(chuàng)造性落實(shí)地方立法制度機(jī)制上還有差距。有的設(shè)區(qū)的市對(duì)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等手段的研究運(yùn)用不夠深入具體，論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)演變成征求意見(jiàn)的座談會(huì)。

四、制度機(jī)制上的不配套是地方立法能力建設(shè)的制肘之痛

建立健全地方立法機(jī)制是現(xiàn)實(shí)所需，也是提高地方立法質(zhì)量的必要條件。當(dāng)前，還有一些制度機(jī)制急需建立健全和逐步完善。一是立法協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠科學(xué)。有的設(shè)區(qū)的雖然建立了全面依法治市立法協(xié)調(diào)小組，但配套的制度機(jī)制還沒(méi)有建立。在具體的立法項(xiàng)目起草審議過(guò)程中，還存在起草的責(zé)任單位和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)“唱獨(dú)角戲”的現(xiàn)象，相關(guān)職能部門和單位沒(méi)有靠上去謀立法的主動(dòng)性。二是立法咨詢機(jī)制還不夠科學(xué)。雖然大部分設(shè)區(qū)的市建立了地方立法咨詢專家?guī)?，也出臺(tái)了地方立法咨詢專家管理辦法，但立法咨詢活動(dòng)開(kāi)展相對(duì)有限，僅僅是擺設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是委托起草機(jī)制還不夠科學(xué)。從調(diào)研情況看，設(shè)區(qū)的市采取委托起草的形式開(kāi)展地方立法工作還是比較普遍的，但存在委托費(fèi)用不統(tǒng)一、資質(zhì)要求不明確等問(wèn)題，特別是委托經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)管不夠有力，容易引發(fā)矛盾和問(wèn)題。四是吸引和留住人才的制度機(jī)制還不夠科學(xué)。從人才隊(duì)伍構(gòu)成情況看，高學(xué)歷、懂專業(yè)的法律人才嚴(yán)重不夠。目前，大部分設(shè)區(qū)的市還沒(méi)有出臺(tái)保障性制度機(jī)制，吸引、留住和培養(yǎng)人才的工作還有較大差距。五是專家論證機(jī)制還不夠科學(xué)。地方立法業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)這一機(jī)制研究不深入，也沒(méi)有建立行之有效的專家論證制度，導(dǎo)致論證效果不好，流于形式。另外，專家論證經(jīng)費(fèi)缺乏政策依據(jù)和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，存在違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

古人講：“凡大耕者，必細(xì)作于田”。管立法就要抓立法，干立法就要精立法。設(shè)區(qū)的市必須把立法能力建設(shè)擺在第一位，常思常講常學(xué)常實(shí)踐，不斷提高地方立法的精細(xì)化水平。

（一）狠抓學(xué)習(xí)研究，形成愛(ài)學(xué)習(xí)、善學(xué)習(xí)的風(fēng)尚。作為地方立法工作者，要重視學(xué)習(xí)的過(guò)程，更要重視學(xué)習(xí)后的思考，在學(xué)習(xí)中思考，在思考中研究，在研究中工作。要在學(xué)習(xí)上位法中把握地方立法的核心要義，做到不偏離方向。要在研究實(shí)情中學(xué)習(xí)突出地方特色，不搞人云亦云。要在學(xué)習(xí)科學(xué)知識(shí)中開(kāi)拓視野，跳出就事論事的誤區(qū)。要在學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中提升能力，杜絕閉門造車的現(xiàn)象。

（二）突出實(shí)踐錘煉，以任務(wù)牽引整體能力提升。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向開(kāi)展立法調(diào)研，抓好網(wǎng)上調(diào)研、文獻(xiàn)調(diào)研和實(shí)地調(diào)研三個(gè)環(huán)節(jié)，在立法調(diào)研中提高發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力。要嚴(yán)格落實(shí)地方立法工作要求，以精益求精的態(tài)度和作風(fēng)進(jìn)行立法，精雕細(xì)刻，打造精品。要廣泛開(kāi)展問(wèn)題研討和攻關(guān)，對(duì)關(guān)鍵條款進(jìn)行深入研究，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確，重在管用，不搞“大而化之”。

（三）強(qiáng)化人才支撐，打造過(guò)硬的地方立法人才隊(duì)伍。要堅(jiān)持把加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)作為重中之重，逐步提高立法人才的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加大人才引進(jìn)力度。要盤活現(xiàn)有立法人才，加大培訓(xùn)學(xué)習(xí)的力度，每年組織送學(xué)培訓(xùn)。要下功夫激發(fā)內(nèi)在活力，在晉升、獎(jiǎng)勵(lì)方面給予傾斜。要加大理論研究的力度，每年組織理論研討活動(dòng)，讓立法人才在干事中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中研究，實(shí)現(xiàn)螺旋式提升。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，保障地方立法能力再上新臺(tái)階。要建立健全立法工作績(jī)效考核制度，把立法項(xiàng)目確定、立法調(diào)研、文本起草、法規(guī)執(zhí)行等納入政府績(jī)效考核內(nèi)容。要建立健全立法咨詢專家相關(guān)制度，在集中智慧上下功夫，重點(diǎn)規(guī)范咨詢方式、咨詢時(shí)機(jī)、咨詢內(nèi)容和咨詢經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容。要建立健全地方立法協(xié)調(diào)制度，統(tǒng)籌確定立法項(xiàng)目、把握立法進(jìn)程、調(diào)處矛盾困難。要建立法規(guī)執(zhí)行的檢查機(jī)制，采取定期與隨機(jī)、座談與走訪、明查與暗訪相結(jié)合的辦法，大力開(kāi)展執(zhí)法檢查和立法后評(píng)估，不斷推動(dòng)法規(guī)的落實(shí)。