試論地方立法后的“蝴蝶效應(yīng)”

——邵陽(yáng)市首部地方性法規(guī)立法后工作的思考與研究

法律的生命力在于實(shí)施，地方性法規(guī)更是如此。邵陽(yáng)市首部地方性法規(guī)《邵陽(yáng)市城市公園廣場(chǎng)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2018年1月1日起施行。從立法后情況看，無(wú)論是從社會(huì)層面對(duì)地方立法的再認(rèn)識(shí)、國(guó)家機(jī)關(guān)職能部門(mén)對(duì)自身職責(zé)的再定位，還是地方性法規(guī)對(duì)人民群眾關(guān)注焦點(diǎn)問(wèn)題解決的再促進(jìn)，《條例》均發(fā)揮了重要作用。本文旨在借用“蝴蝶效應(yīng)”的原理，商榷和探索地方立法的目標(biāo)期待、制約地方性法規(guī)實(shí)施的瓶頸焦點(diǎn)、推進(jìn)地方立法工作的創(chuàng)新發(fā)展等問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)邵陽(yáng)市地方立法工作創(chuàng)新發(fā)展。

一、對(duì)首獲地方立法權(quán)所產(chǎn)生推動(dòng)力的預(yù)期分析

地方立法對(duì)于設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，既是一場(chǎng)深刻革命，也是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，自然經(jīng)歷了一個(gè)被動(dòng)接受、主動(dòng)作為、獲得紅利和創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)程。地方立法“蝴蝶效應(yīng)”的產(chǎn)生，源于地方立法需求側(cè)和供給側(cè)的推動(dòng)力，經(jīng)同頻共振、層層疊加，以連鎖式、漸進(jìn)式、滾動(dòng)式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方立法的終極目標(biāo)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)——強(qiáng)化前瞻思維法治思維務(wù)實(shí)思維的運(yùn)用。新修訂立法法賦予設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，這就要求設(shè)區(qū)的市按照[①]“重大改革于法有據(jù)”的要求，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，核心要義就是運(yùn)用“立法”的武器，做好“法治”的文章，自覺(jué)摒棄習(xí)慣性思維和傳統(tǒng)做法，把眼光放在依法發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，理性、務(wù)實(shí)地圍繞地方性事宜制定地方性法規(guī)。那么，設(shè)區(qū)的市必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用“彈奏鋼琴”和“解剖麻雀”的藝術(shù)，區(qū)分輕重緩急，加強(qiáng)規(guī)劃籌劃，確保立出來(lái)的“法”接地氣、真管用。

直接目標(biāo)——推動(dòng)依法治市依法行政的末端落實(shí)。立法為建設(shè)、立法促管理、立法利發(fā)展，這是地方立法的關(guān)鍵所在。地方性法規(guī)作為聯(lián)系國(guó)家法律與地方實(shí)際的紐帶，在便捷性、實(shí)效性上有著與生俱來(lái)的優(yōu)勢(shì)，主要是將法律、行政法規(guī)的一些原則性、概括性規(guī)定結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行細(xì)化，快捷有效地解決地方性事務(wù)，先行先試為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。這些，說(shuō)到底就是推動(dòng)依法治國(guó)戰(zhàn)略落地生根。在有效行使地方立法權(quán)的過(guò)程中，一方面要制定出臺(tái)不抵觸、可操作、有特色的地方性法規(guī)，另一方面要積極轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，加大法律監(jiān)督力度，提高公共服務(wù)的質(zhì)量層次，在更高層次上推動(dòng)法治邵陽(yáng)建設(shè)。

現(xiàn)實(shí)目標(biāo)——直面人民群眾關(guān)注關(guān)切的焦點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題。“立法為民”是“以民為本”理念在地方立法上的體現(xiàn)，必須堅(jiān)持眼睛往下看和重心下移，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾根本利益作為地方立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從立法角度正面回應(yīng)人民群眾不斷增長(zhǎng)的美好生活現(xiàn)實(shí)需求。獲得地方立法權(quán)后，邵陽(yáng)市委、市人大和市人民政府組織聯(lián)合調(diào)研小組，廣泛收集立法建議，按照不倉(cāng)促上陣、不貪大求全的原則，把解決民生問(wèn)題擺在第一位，最終把焦點(diǎn)放在人民群眾高度關(guān)注、矛盾問(wèn)題相對(duì)集中的城市公園和廣場(chǎng)，現(xiàn)實(shí)意義是還市民一個(gè)優(yōu)美清靜的宜居環(huán)境，長(zhǎng)遠(yuǎn)意義是加強(qiáng)城市生態(tài)文明建設(shè)，不斷提高城市品位和綜合實(shí)力。

二、首部地方性法規(guī)實(shí)施后產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)分析

從執(zhí)法檢查情況看，《條例》在深化對(duì)地方立法的再認(rèn)識(shí)、推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量升級(jí)、凝聚齊抓共管城市公園廣場(chǎng)事業(yè)的共識(shí)、形成快速有效的執(zhí)法機(jī)制等方面取得初步成效，其推動(dòng)力是綜合的、立體的，也是長(zhǎng)期的、連鎖式的。

一是地方立法價(jià)值引領(lǐng)效應(yīng)。從實(shí)踐看，設(shè)區(qū)的市首獲地方立法權(quán)后，對(duì)地方立法的價(jià)值定位有三種情況值得關(guān)注：“地方立法萬(wàn)能論”，無(wú)限放大地方立法的功效，期待地方立法解決所有的矛盾焦點(diǎn)，基于此認(rèn)識(shí)而帶來(lái)不顧實(shí)情的盲目立法，有的甚至擴(kuò)大立法法規(guī)定的范疇?！暗胤搅⒎ū^論”，總覺(jué)得地方立法處于國(guó)家立法體系的末端，很難自成體系，立法空間有限，再加之經(jīng)驗(yàn)不足、人才欠缺，地方立法難有作為。“地方立法穩(wěn)健論”，堅(jiān)持不越位、不激進(jìn)、不保守，什么問(wèn)題突出就解決什么問(wèn)題，一步一個(gè)腳印，摸著石頭過(guò)河。筆者認(rèn)為，地方立法不僅僅是對(duì)實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反應(yīng)，而是以法規(guī)的形式對(duì)倡導(dǎo)什么、反對(duì)什么、禁止什么進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)踐價(jià)值就是凝聚共識(shí)，促進(jìn)行為自覺(jué)。從我市首次地方立法實(shí)踐看，價(jià)值引領(lǐng)作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是深化了對(duì)地方立法本身的再認(rèn)識(shí)。人民群眾覺(jué)得地方立法這種高大上的工作就在身邊，更離不開(kāi)自己的積極參與；地方立法是黨和國(guó)家賦予設(shè)區(qū)的市自主抓建的重要抓手，更是民生工程；地方立法在解決具有地方特色的矛盾問(wèn)題上大有作為。二是凝聚了對(duì)城市公園廣場(chǎng)事業(yè)的共識(shí)，引領(lǐng)人民群眾自覺(jué)站在生態(tài)文明建設(shè)的高度認(rèn)識(shí)和對(duì)待城市公園廣場(chǎng)事業(yè)的發(fā)展。三是引起了對(duì)社會(huì)發(fā)展前進(jìn)中焦點(diǎn)問(wèn)題的反思。通過(guò)《條例》施行，讓人民群眾實(shí)實(shí)在在地感受到了地方性法規(guī)的生命力，更加引發(fā)人民群眾對(duì)大氣污染防治、河流保護(hù)、飲用水源保護(hù)、農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境治理、傳統(tǒng)村落保護(hù)、古城保護(hù)等問(wèn)題的強(qiáng)烈期盼。

二是政府依法履職推動(dòng)效應(yīng)。地方立法是系統(tǒng)工程，并不是一般意義上的工作安排。根據(jù)地方性法規(guī)明確的責(zé)權(quán)清單依法開(kāi)展工作，是主動(dòng)的、自主的，而不是被動(dòng)的、應(yīng)付的。當(dāng)前，地方政府和部門(mén)權(quán)責(zé)清單的依據(jù)主要是國(guó)家法律法規(guī)、省級(jí)地方性法規(guī)、行政規(guī)章，隨著地方立法的加強(qiáng)，省級(jí)以下地方性法規(guī)將成為權(quán)責(zé)清單的重要依據(jù)?！稐l例》將城市公園廣場(chǎng)管理的十七項(xiàng)職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化，較好地推動(dòng)有關(guān)職能部門(mén)對(duì)標(biāo)厘清職能。這個(gè)標(biāo)，就是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的政治要求和職能框架，就是符合本地實(shí)際需要行政職能的合理區(qū)分，其推動(dòng)效應(yīng)主要體現(xiàn)在：一是促進(jìn)新一輪責(zé)權(quán)公開(kāi)化。地方性法規(guī)圍繞某個(gè)地方性事務(wù)將法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)權(quán)清單進(jìn)行系統(tǒng)梳理，進(jìn)一步厘定責(zé)權(quán)邊界，通過(guò)公民和其他社會(huì)組織的廣泛參與制定過(guò)程，從而使地方法規(guī)更具透明度和公信力。這就倒逼地方政府及其職能部門(mén)主動(dòng)適應(yīng)地方性法規(guī)的要求，公開(kāi)公平公正地履職行權(quán)。二是促進(jìn)履職精細(xì)化制度化?！稐l例》不僅規(guī)定了城市公園廣場(chǎng)行政主管部門(mén)的職責(zé)要求，而且規(guī)定了有關(guān)管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，還確定了聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，較好地推動(dòng)了履職精細(xì)化制度化。三是促進(jìn)監(jiān)督常態(tài)化。城市公園廣場(chǎng)事業(yè)與人民群眾生產(chǎn)生活聯(lián)系密切，《條例》落實(shí)效果更容易成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，使得人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督形成合力，讓問(wèn)責(zé)追責(zé)成為常態(tài)。

三是社會(huì)共建共治綜合效應(yīng)。黨的十九大報(bào)告提出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。社會(huì)共建共治需要法治引領(lǐng)，地方法規(guī)發(fā)揮了極其重要的作用。從《條例》實(shí)施效果看，在制度設(shè)計(jì)層面，地方性法規(guī)是指導(dǎo)社會(huì)治理的規(guī)范性制度，它賦予了社會(huì)治理參與各方在具體社會(huì)事務(wù)中的權(quán)利和義務(wù)，具有法定約束性。在工作層面，社會(huì)協(xié)同、公眾參與是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，地方法規(guī)對(duì)地方社會(huì)事務(wù)鼓勵(lì)褒獎(jiǎng)、投訴舉報(bào)等事項(xiàng)都有明確規(guī)定，而且這些規(guī)定往往是國(guó)家法律法規(guī)中沒(méi)有的，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方特別是人民群眾參與社會(huì)治理的積極性。無(wú)論權(quán)利義務(wù)性條款，還是倡導(dǎo)性條款，都對(duì)各方共建共治工作具有指向性。

三、做好地方性法規(guī)立法后工作的對(duì)策分析

地方性法規(guī)重點(diǎn)在“制定”，關(guān)鍵在“實(shí)施”。一部地方性法規(guī)要想在一兩年時(shí)間內(nèi)立即取得預(yù)期效果，或者說(shuō)要把所有問(wèn)題解決到位，也是一件不容易的事情，必須以客觀、務(wù)實(shí)、理性的態(tài)度來(lái)面對(duì)，不急于求成，一段時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)解決一兩個(gè)突出問(wèn)題，多殺回馬槍，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

一是要加強(qiáng)地方法規(guī)實(shí)施的牽頭管總。地方性法規(guī)是地方黨委政府施政思路的集中體現(xiàn)，其實(shí)施同樣需要黨委政府高度重視和精心組織。要將地方性法規(guī)納入黨委工程、重點(diǎn)工程，一起部署，一起落實(shí)；要將地方法規(guī)宣傳納入普法規(guī)劃和普法教育，進(jìn)一步強(qiáng)化“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的工作責(zé)任；要將地方性法規(guī)執(zhí)行情況納入各級(jí)各部門(mén)績(jī)效考核，以考核促履職；要將地方性法規(guī)與國(guó)家文明城市、國(guó)家衛(wèi)生城市創(chuàng)建成果鞏固結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步加大工作力度，固化工作機(jī)制。

二是要狠抓地方性法規(guī)的宣傳培訓(xùn)。地方性法規(guī)姓“地”，具有先天性接地氣的優(yōu)勢(shì)，必須從群眾中來(lái)、到群眾中去。要深入宣傳發(fā)動(dòng)群眾，廣泛開(kāi)展地方性法規(guī)“六進(jìn)入”活動(dòng)，利用傳統(tǒng)媒體和新媒體點(diǎn)面結(jié)合促宣傳，讓地方性法規(guī)深入百姓人家。要加強(qiáng)職能部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)的培訓(xùn)，通過(guò)舉辦專題培訓(xùn)班，弄懂職責(zé)要求，做到執(zhí)法先學(xué)法，杜絕立法前后認(rèn)識(shí)一個(gè)樣、執(zhí)法老一套的問(wèn)題。要積極依靠群眾，充分利用社會(huì)各界社團(tuán)組織和志愿者組織資源，參與地方法規(guī)引導(dǎo)教育活動(dòng)，最大限度地聚集社會(huì)正能量。

三是要持續(xù)開(kāi)展重難點(diǎn)問(wèn)題的整治。立法之初，地方性法規(guī)就是圍繞解決社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題來(lái)制定的，不能說(shuō)地方性法規(guī)一出臺(tái)，這些問(wèn)題就根本解決了。地方性法規(guī)只是武器，需要職能部門(mén)反復(fù)抓、抓反復(fù)，通過(guò)持之以恒地抓實(shí)施，組織開(kāi)展集中治理、常態(tài)化管理。比如，圍繞城市公園噪聲污染、寵物入園等問(wèn)題，就要勤執(zhí)法、常執(zhí)法、嚴(yán)執(zhí)法，以重難點(diǎn)問(wèn)題的真正解決贏得人民群眾的認(rèn)同和支持，增強(qiáng)地方性法規(guī)的權(quán)威性和影響力。

四是要嚴(yán)格地方性法規(guī)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。地方性法規(guī)的執(zhí)行焦點(diǎn)在于增強(qiáng)主動(dòng)性，相關(guān)職能部門(mén)要主動(dòng)對(duì)照條例拉職責(zé)清單、明落實(shí)措施，變“要我怎么辦”為“我要怎么辦”。有職就有責(zé)，失職必問(wèn)責(zé)。地方法規(guī)賦予了相關(guān)事權(quán)，權(quán)責(zé)必須配套，法規(guī)的實(shí)施才有保障。要把地方性法規(guī)實(shí)施情況納入問(wèn)責(zé)范圍，利用現(xiàn)有問(wèn)政問(wèn)責(zé)平臺(tái)和機(jī)制，保證地方性法規(guī)真正落到實(shí)處。地方人大常委會(huì)要適時(shí)組織執(zhí)法檢查，充分運(yùn)用《監(jiān)督法》賦予的監(jiān)管手段和措施，加大監(jiān)督力度，確保條例的實(shí)施。

五是要建立地方性法規(guī)評(píng)估機(jī)制。要適時(shí)務(wù)實(shí)地對(duì)地方性法規(guī)的立法質(zhì)量和實(shí)施效果進(jìn)行考察、分析和評(píng)價(jià)，重點(diǎn)反思立法過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，研究加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作需要把握的問(wèn)題。采取定期與隨機(jī)、座談與走訪、明查與暗訪相結(jié)合的辦法，大力開(kāi)展執(zhí)法檢查，不斷推動(dòng)法規(guī)的末端落實(shí)，真正打通地方性法規(guī)沉底生根的“最后一公里”。

[①] 2014年28日下午，習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。